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新公共管理视角下人事制度的改革

来源:创先论文发表网 2016-01-23
  广义上的公共部门,是指一切具有公共管理职能的机构,包括立法部门、司法部门、行政部门,以及国有企事业单位和群众团体中履行公共管理职能的机构。公共部门人力资源是社会人力资源的重要组成部分,它具有人力资源的一般性质,同时具有自己独特的属性。从理论上来讲,人民是政治权利的来源,但由于公民人数众多以及公共事务管理的日益专业化,人民并不直接行使管理国家的权利,而是通过他们的代表或代理人进行管理,公众的权力由此转化为官员的权力。公民与政府的特殊委托代理关系,使得公共部门管理具有”天然”的管理困境。公共权力主体的变异为权力的滥用提供了可能,并成为诱发腐败的根源。在监督乏力的体制环境下,尤其如此。不久前,网络媒体报道了一系列的”火箭提拔”事件。   例如:湖南湘潭县副县长徐韬,27岁,工作5年历经9个岗位,一年半之内就完成了从正科级到副处级的晋升,其间还在大学攻读全日制研究生。受到质疑之后,湘潭市委常委会议研究决定,提名免去徐韬湘潭县副县长职务,按有关法律规定办理,按科级职务安排相应工作。一则有关《揭东官员27岁时,接替其父出任副县长》的报道又引发各方热议,最终以撤销江中咏揭东县副县长、揭东区副区长的任命决定,由揭东区按办事员职务重新安排工作的处理方式暂画以句号。日前,又有湖南衡阳耒阳市副市长王卿系前市长之女,2012年底由耒阳市招商局副局长提拔为耒阳市(县级市)副市长,至今未公布简历。这些报道引起网民的极大关注,迅速掀起一片舆论质疑波澜,而且是一波未平,一波又起,有此起彼伏,连绵不休之势。在干部选拔上出现问题,以及对于出现问题需要网络监督才能得以”纠正”,纠正时需要”挤牙膏”,关键点迟迟没有回应……,如果公众的质疑仍然不能获得澄清,只会进一步加重”水有多深”的疑虑,只会进一步损害组织用人的公信力。这些非正常的现象需引起我们关注,”火箭提拔”事件的处理还远没有到画上句号的时候。出现问题仅仅是纠正处理,实属治标不治本的做法,从根本上解决诸如此类的问题须深化干部人事制度改革,从制度上予以规范,才能确保公共部门人力资源管理工作的科学、民主,才能防范”火箭提拔”事件的出现,减少公众对年轻干部履新的”习惯性”质疑。

  深圳作为经济特区,在全国干部人事制度改革方面起到了”先行先试”的示范作用。中共深圳市委办公厅于2010年7月23日下发了《关于贯彻<2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要>的实施意见》(以下简称《实施意见》)的通知,要求坚定不移的推进干部人事制度改革,解决干部队伍建设中的关键问题、重点难点问题和突出问题,不断提高深圳干部人事工作的科学化、民主化和制度化水平。

  《实施意见》明确,要贯彻中央和省委的精神,加强组织领导,积极探索创新,稳妥有序推进,逐步健全干部管理各方面和环节的工作机制,整体推进干部人事制度改革的各项工作,具体来说,要以破解以下重点难点问题为干部人事制度改革的主要任务:规范干部选拔任用提名制度,实行多种提名方式相结合的分类提名办法;完善民主推荐制度,提高民主推荐的科学性;加大竞争性选拔干部力度,推进竞争性干部的经常化、制度化和规范化;改进干部任职考察工作,增强任职考察的准确性;规范酝酿以及讨论决定干部的程序和方法;坚持从基层一线选拔干部,优化公务员队伍结构;推进干部工作信息公开,扩大干部工作的透明度;健全干部考核机制和调整不适宜担任限制干部的制度,促进干部能上能下;建立健全岗位职责规范及能力素质标准,提高人事管理的科学性;完善干部交流机制,激发干部队伍活力;强化日常性考察,加强关键岗位的管理和干部选拔任用过程的监督,健全干部管理监督机制;加大规范工作力度,深入整治用人上的不正之风;推进公务员分类管理改革,积极推动职业化建设;深化工资制度改革,健全干部权益保障制度;深化国有企业人事制度改革,健全监督约束和责任追究机制;深化事业单位的人事制度改革,健全聘用制度和岗位管理办法;推进干部教育培训创新,完善干部教育培训激励约束机制。

  《实施意见》以及相关配套文件的出台,是对深圳干部人事制度的大胆改革和积极探索,它在坚持党管干部的大原则下,在干部人事管理的一些重点、难点问题上积极创新,营造了有利于优秀人才脱颖而出、健康成长、发挥作用的良好环境,体现了德才兼备、以德为先的用人标准,为更多干部提供了展示平台,尤其是在选人用人的科学机制上有所突破,充分体现了民主、公开、竞争和择优的改革方针,促进了深圳干部人事制度逐步向科学化、制度化和民主化的方向迈进,促进了深圳市经济社会全面发展提供了组织保证和人才支持。在当前,虽然各级政府试图通过多种方式控制官场腐败的规模、强度和频率,尽力使公共人事法制化、透明化,以消除其危害,但干部人事工作中还有一些深层次的问题尚未得到有效解决,这仍是一个长期的、难以解决的课题。

  邓小平在1992年的南方谈话中指出:”恐怕再有三十年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定性的制度。”李源潮在《全面落实〈规划纲要〉毫不动摇的推进干部人事制度改革》中亦指出:”深化干部人事制度改革,形成完善的中国特色社会主义干部人事制度是一项长期的战略任务。”所以,虽然深圳干部人事制度改革的进程中实现了大的跨越,也取得了显著成绩,但我们也要深刻的认识到,干部人事制度改革工作是一项长期任务,涉及面广、影响面大、敏感度高,道路是曲折的、漫长的,也是我们当前,乃至未来需要努力的方向。

  一、内部程序监督机制不完善,外部有效监督缺失

  异体监督是指对行为主体的监督,是由行为主体意外的他体所实施的监督,监督者与被监督者不同体。遵循异体监督原则,是现代管理的客观要求。虽然我们大力推进干部工作信息公开,扩大干部工作的透明度,但在内部程序的监督机制仍然不完善。虽然在干部考察过程中都进行了民主推荐和民意测评,均由组织人事部门独立实施,缺少内部监督。同时,我们还应该看到一点,虽然行政部门的纪检监察已实现纪委统一派驻的异体监督方式,但国有企业以及事业单位的纪检监察机构仍然未能实现外派机制,异体监督的机制有待进一步完善。

  目前,我们民主推荐、民意测评结果的公开范围不够广泛,群众对自己参与投票的结果不知情,这在群众的心中难免产生质疑,认为组织人事部门只把民主推荐和民意测评当作一种形式,根本没有重视群众的意见,一旦干部出现违规违纪的情况时,则进一步放大了干部”带病上岗”的质疑,从而产生对干部工作透明度的质疑,我们应当从满足群众的知情权、监督权来看待民主推荐和民意测评结果的公开范围问题。我们在干部提拔任用前,都进行了干部公示,一些干部公示引起了社会质疑,这是好事,说明群众关心我们的工作。群众的关注,是我们做好干部监督工作的前提。当前对一些干部公示的质疑很大程度上是因为群众了解干部监督信息的渠道很少,甚至只能从干部公示中了解一些干部监督信息,而干部公示提供的干部监督信息毕竟是有限的。所以,组织人事部门要创造条件让群众从更多的渠道获得干部监督信息,这是减少社会质疑好方法之一。监督的一个重要功能是预防,为充分发挥该项功能的作用,虽然我们改进了考核方式,进一步注重日常性考核,但过程性的有效监督依然存在缺失,试用干部的考核往往是在出现问题之后或者试用期考核时才能发现问题,虽然及时予以了组织处理,但已造成了无法弥补的损失。我们应畅通过程监督的渠道,主动了解被监督者的动态情况,及时发现问题,及时纠正偏差,既保证了国家利益不受损失或减少损失,又促进了干部的健康成长。

  二、竞争性选拔岗位不确定,存在一定的随意性,应予以刚性规定

  伴随着干部人事制度的深化,干部的选拔形成了委任制、聘任制与选任制,提名制、票决制与任期制,竞争上岗制与公推公选制等等。公开选拔、公开遴选和竞争上岗等竞争性选拔干部的意义在于打破了以往干部选拔的模式,提高了干部选拔的公开性和透明度;扩大了干部选拔的视野,有利于选拔人才,有利于优中选优;有效地防止了跑官要官、买官卖官等腐败现象;打破了论资排辈现象,有力地调动了广大干部和其他领域管理人才的积极性;有利于克服家长制、任人唯亲等弊端,克服许多地方和单位在选人用人中以人划线、搞团团伙伙的痼疾;有利于干部树立规则意识、程序意识、公平意识和竞争意识,这些对于依法治国、依法行政具有深远的影响。但在竞争性选拔中,仍然存在着这样、那样的问题亟待解决。《实施意见》明确指出,”到2015年,每年新提任局级以下委任制党政领导干部中,通过竞争性选拔方式产生的,应不少于二分之一;机关中层以下领导干部除特殊岗位外,一般应以竞争性选拔方式为主要形式;……”然而二分之一仅仅是提出一个数量的要求,并没有明确哪些职位需要”竞争性选拔”,以及何时进行”竞争性选拔”,还没有统一明确的规定,存在一定的随意性,这些都需进一步予以刚性规定。

  三、要严格遵循因岗择人、因能授职的原则,尽快建立岗位胜任素质模型

  作为组织细胞的岗位,其存在的意义就在于通过岗位主持人完成岗位工作,实现岗位绩效,进而实现组织绩效,体现组织价值。要达到这一目的,关键是岗位主持人要能够高效高质地完成岗位工作,这就要求岗位主持人必须具备特定的素质。岗位胜任素质模型与任职资格不同,岗位任职资格关注的是知识、技能、经验和学历等人才选聘的门槛类指标,而岗位胜任素质模型关注的是动机、品性、能力、个性等人才选拔发展类标准。同时,岗位胜任素质模型是与具体的工作岗位相联系的,受到岗位的工作、职责和职权以及激励与约束机制等岗位要素的影响,这些因素决定了胜任本岗位工作所需具备的各种知识、技能、能力等综合素质,不同的工作岗位,其岗位素质要求是有区别的。目前,竞争性选拔的岗位,绝大多数属于管理岗位,这些岗位专业性比较强,责任比较明确。为了使竞争性选拔产生的人员的素质能力适应岗位的需求,迫切需要在明确岗位职责的同时,进一步明确与这些管理岗位相适应的行政能力,尽快建立岗位胜任素质模型,并健全干部行政能力考核体系。依据岗位胜任素质模型去选拔干部,才能做到被选拔出来的人员的能力与岗位的需要相适应,也才能有效避免选出只会夸夸其谈、纸上谈兵的”嘴巴干部”。

  四、全委会票决、竞争性选拔与行政首长负责制的矛盾统一

  《实施意见》中提到:”对部分重要岗位人选实行常委会差额票决,发挥全委会在重要干部任免中的作用,探索推进全委会对重要岗位人选进行差额票决,2015年前为试点阶段,从2016年起总结推广。”古今中外的社会实践还告诉我们:在对重大问题做出抉择后,迅速有效地把它落到实处至关重要。否则,再好的决策都等于零。但在贯彻落实决策方面,实行委员会制常常因领导成员权责不清造成决策效率不高,而实行首长负责制往往效果很好。因此,现代各国家的行政管理和企业管理大都采取首长负责制和经理负责制领导方式。我们国家的行政机关即国务院和地方各级人民政府以及各类的公司、企业,在1982年后相继实行首长负责制或经理负责制原因正在于此,我们说首长负责制、经理负责制是一种效率机制、责任机制的原因也在于此。每个组织机构实行何种领导制度,并非取决于任何人的主观意愿,而是由该组织在社会中的地位、职能、性质决定的。担负对社会宏观重大问题进行决策和管理的机关适宜而且应当实行委员会制;而决策的执行机关和社会微观层面的管理适宜而且应当实行首长负责制或经理负责制。前者着重解决的是社会的公平、正义与秩序问题,后者主要解决的是社会的生机与活力问题。

  两者缺一不可,相得益彰。所以,针对不同岗位的干部的选任方式不应采取一刀切,应该根据岗位的性质采取不同任用选拔方式。这样既能保证干部选拔的高效,同时对于以追求和遵循效率和效益为首要准则的岗位,也可明晰干部任用失察的责任主体。另外,在竞争性选拔干部的实践中,干部是通过公开透明的竞争过程产生的。无论是其中的组织者,还是参与者,只能服从确定规则,只能认可由此产生的最终结果。然而我国《宪法》明确规定,各级政府实行行政首长负责制。为完善这一行政领导体制,切实提高行政机关的效能,竞争性选拔干部必须与行政首长负责制相对接,赋予行政首长以相应的人事任免权和人事管理权。也就是说,竞争性选拔应产生的是岗位任职候选人,而谁上岗,上哪个岗,应赋予行政首长按照法定程序享有应有相应的发言权和决定权。否则,行政首长负责制就可能形同虚设,行政机关效能的提高也会遇到体制上的障碍。解决上述四个方面的问题,对不断提高深圳市公共部门人力资源管理的科学化、民主化和制度化水平有着重要的意义,将进一步促进深圳高素质干部队伍建设的持续、稳定、快速发展。


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