创先论文发表网范文
主页 > 论文范文 > 公共管理 >

政府治理能力的现代化研析

来源:创先论文发表网 2016-01-23
  伴随着信息技术革命,人类从工业社会进入信息社会。信息技术的迅猛发展及广泛应用,使人们的价值观念、行为模式、社会结构和组织方式发生了巨大变化,引发了生产和生活方式的深刻变革,并日益推动着政府治理的变革。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化,顺应了时代发展的潮流。在新兴信息技术迅速发展成为这一潮流中最为显著特征的情况下,如何充分应用新兴信息技术提高国家治理能力现代化的核心内容——政府治理能力现代化,是当前中国政府面临的严峻的现实问题,关于这一问题的研究还在起步阶段。

  国内关于信息技术和政府治理的相关研究观点有:肖滨等认为,20世纪90年代以来中国先后推行的”金税工程”和”金财工程”所形成的不平衡格局反映了当代中国社会政治发展的三重失衡,给国家建设带来了新风险;何志武等认为,下一代互联网为中国等发展中国家重构世界信息传播新秩序提供了契机;赖风等认为,物联网将推动社会的变革和发展等。国外在此方面也有相关研究,如Sirajul Haque等认为,信息技术应用是政府善治过程的推动力量,电子政务的成功,并非指仅仅通过购买先进技术或复杂的程序实现办公自动化,而是指它可以增加政府与公民的参与度;Miriam Lips等认为,使电子政府成为现实需要两点:一是领导层将信息技术放在治理国家的中心位置,二是承诺提供必要的支持机制;Sharma Gajendra等提出,电子政务为治理改革提供了一个巨大的机会,它超越了政府流程的计算机化和简单的善治,其中包括提供服务、公民的权力、透明度和问责制的效率问题等领域。John C. Bertot等认为,无论是在电子政务还是其他可以用来反腐的信息技术关键领域,向公民提供信息和公民监督政府活动的能力发挥了重要作用。Soon AeChun等认为,电子政府2.0是”开放政府”,即推动公众与政府协同决策过程。Gohar Feroz Khan等认为,基于社交媒体的政府战略可以促进有效治理。总的来说,这些研究有的内容比较陈旧,有的研究领域比较单一,没有综合研究新兴信息技术的各种应用对实现政府治理现代化的作用,交叉性研究和概括性研究不够。

  一、新兴信息技术对政府治理带来的深刻影响

  政府治理能力现代化意味着政府对于治理合法性和治理有效性的更高追求,这一追求是与人类政治文明发展总体趋势相适应的。合法性与有效性是评判治理水平的两个性质不同的维度、两者缺一不可并且不能相互替代。合法性意味着更高的透明度,更大的参与性以及更强的回应性,是一种价值维度;有效性意味着更优化的资源配置,是一种技术维度。对于政府治理能力现代化而言,新兴信息技术一方面大大提高了人们对于治理合法性与有效性的预期和要求;另一方面也为实现这种预期和要求提供了技术上的可能。

  (一)新兴信息技术及其特征

  近年来,新兴信息技术层出不穷。移动互联网采用移动无线通信方式,通过智能移动终端获取业务和服务,将成就下一个改变人们生活方式的革命性的新技术和新价值的十年浪潮;融合数据、语音、视频的三网合一逐步成为现实;云计算技术通过安全可靠的计算资源和数据资源共享,实现了移动设备随时随地获取信息资源的能力;物联网能够将各类物品与互联网相连接,实现智能化识别、定位、监控和管理;互联网Web2.0、Web3.0技术打破了信息单向传播的局限性,实现了信息互动传递和定向推送的高效传播;大数据技术通过对海量数据的分析实现科学管理和预测。新兴信息技术具有如下几个特征:一是产品的智能便携化,信息技术产品越来越小型化、智能化和移动化;二是网络的泛在性,三网融合加上物联网技术使得人和物在任何时间、地点都能接入网络;三是平台的虚拟性,云计算使得全球性的网络平台变成个人的计算平台、分享模式,使所有的扩展性资源实现按需服务;四是跨空间的即时多媒体交互性,不同地理空间的人们可以即时分享、传播多媒体信息。

  (二)信息技术对政府治理方式带来的改变

  从历史的发展进程来看,每一次技术革命都将引起政府治理方式的变化。在工业时代,政府的组织结构是以官僚制度为基础的。随着信息社会的发展,与工业时代相适应的政府治理已面临重重危机与挑战,因此必须通过应用信息技术对政府的结构、职能和管理方式进行改进。然而,现代信息技术直接应用于适应工业时代的传统治理方式之上,可能会固化原有的组织机构和工作流程,从而对政府治理创新造成障碍。因此,在以信息技术为基础的知识经济社会里,如何将新兴信息技术与政府行政改革有机结合,解决政府行政组织重组、政府职能转变、行政业务流程再造、治理范式变革、政府服务范式变革等问题,从而实现政府治理创新,是考验政府能否适应信息时代要求,打造高效、服务、令公众满意政府的重要因素。新兴信息技术的出现,一方面给政府治理带来了空前的挑战,使得国家治理环境更加复杂;另一方面,也为提高政府治理能力提供了新的机遇和新的科技手段。主要体现在政府治理的客体、主体、手段和过程四个方面的改变。

  ⒈政府治理客体——形成两个舆论场

  由政府主导的传统媒体——报纸、电台、电视,在互联网新兴的”自媒体”的冲击下正在经历前所未有的挑战。随着自媒体的兴起,出现了两个舆论场——官方舆论场和民间舆论场。官方舆论场拥有主旋律、主意识形态、主价值观,它的背后不仅是政治,还有数千年承袭下来的文化。而民间舆论场具有扁平化、去中心化、自由、无序发言等特征,有时甚至用情绪化的方式表达他们对某些事物的立场,正在不断解构官方舆论场上的议程设置与主流意识形态。

  ⒉政府治理主体——从”全景监狱”到”共景监狱”的转化

  借助新兴信息技术,公众发表言论、意愿的途径不断增多,推动着整个社会从封闭走向开放。传统社会建立在信息资源垄断基础上的社会治理模式发生了从”全景监狱”到”共景监狱”的根本性转换。”全景监狱”是对传统社会中社会管理者通过信息不对称来实现成本更低、效率更高的社会治理模式的比喻。”全景监狱”模式下的社会管理者在金字塔的塔尖上,可以俯视到社会的每一个角落,所有的信息都尽收眼底。而处在每个社会局部的被管理者,就像关在一个个隔断间里的犯人一样,只能看到和了解很有限的信息。管理者通过信息的给予或者封锁,实现传统意义上的高效的社会管理。”共景监狱”的控制形式有点像罗马角斗场。管理者处于中央,而被管理者在看台上观望着管理者,并且彼此之间可以沟通信息。在这种形式下,管理者与被管理者之间信息的分配比较对称,每个管理者都会感受到被管理者集体的凝视和挑战的压力。

  ⒊政府治理手段——运用新兴信息技术提高电子政务水平

  电子政务是政府通过网络等最新信息技术提供更便捷地获取政府信息和服务的一种手段。电子政务的有效实施将为治理改革提供巨大机会。电子政务技术在发达国家和发展中国家的应用表明,电子政务已经成为全球公认的引入公共部门组织改革的评鉴指标。应用电子政务技术加强善政的浪潮正在崛起,特别是对于发展中国家。一项1996年至2006年腐败数据变化的研究结果显示,实施电子政务显著减少了腐败。然而,根据联合国发布的《2012年联合国电子政务调查:面向公众的电子政务》,中国2012年电子政务的全球排名为第78位。

  ⒋政府治理过程——政府与民众的互动

  新兴媒体的丰富多样化,为沟通社情民意提供了多种途径和手段,改善了政治参与的技术手段,提高了沟通效能,降低了执政成本,对于改善政民联系、密切党群关系发挥着重要作用。在当前政府的社会治理活动中,公众充分利用新兴媒体中的公共媒体平台——微博、微信等,表达自己对于社会治理活动的关注,包括政治参与、决策参与、问责、反腐等活动。公众对社会治理活动的参与,为政府治理系统提供了闭环负反馈环节,政府治理过程必须不断与公众进行互动沟通。如此,不仅进一步推动了政府治理的科学化、民主化、廉洁化,而且还推进了政府行政效率的提高和成本的降低。

  二、发达国家政府治理运用新兴信息技术的理念与经验

  信息技术的发展推动了政府治理创新相关理论的研究,同时也正是因为信息技术的发展,能够让政府治理创新的理论变成现实。从国外情况看,发达国家和城市始终都把”以公众为中心”作为政府公共服务的核心价值观,利用信息技术打造公开透明、高效、安全的政府。

  (一)随着信息技术的发展,战略规划不断推陈出新

  随着新兴信息技术的发展,近几年很多国家推出了新的信息化和电子政务规划。如韩国作为2012年电子政务应用世界排名第一的国家,在2013年提出建设”政府3.0时代”的战略目标,其核心是从过去以国家为中心的工作方式,向以国民为本的工作理念转型。首尔将”数字城市”的研究与建设作为国家发展的机遇,作为其抢占科技、产业和经济制高点的基本战略。同时,一些国家提出了一些新的战略理念,如英国的”变革型政府”、新加坡的”整合型政府”、澳大利亚的”响应型政府”、韩国的”开放型政府”等。

  (二)以公众为中心,打造政府服务平台

  国外政府在将信息技术应用于政府治理的过程中,都经历了从强调提高政府自身的治理效能和生产力,到强调提高政府治理效率与提高政府服务质量、改善政府服务水平的有机结合,再到强调信息技术的社会服务功能,强调向公众和企业提供高效便捷的服务。如新加坡的”电子公民网站”按照居民生命全过程的各个阶段所可能遇到的、需要与政府打交道的全部问题来设计,完全以居民为中心建设政府服务网站。美国一些城市已经开始开发APP应用程序作为吸引并联系市民的一种方式。这类应用程序可涵盖居民做的任何事情,从地面坑洼报告到寻找停车位,以及支付违规停车罚单等。

  (三)开发政府数据,打造公开透明的政府

  各国政府普遍将电子政务作为深化政府行政改革的重要手段,以电子政务促进民主建设,提高政府行为透明度。政务公开的功能通过互联网2.0技术可以轻松实现,并且政务公开可以促进公众参与。越来越多的国家和组织搭建平台开放政府数据,增加民意调查内容,利用在线方式让民众更多地参政议政。如美国政府在门户网站USA.gov上新增了政府博客栏目Our Blog;欧盟电子政务政策门户网站ePractice也增加了博客栏目。美国政府通过Data.gov向全社会开放政府拥有的公共数据,使数据在社会自由流动,知识向大众自由流动。

  (四)降低政府运行成本,提高管理效率

  一是利用云计算技术来构建低成本、高效运营的技术平台。如美国政府出于减少政府数据中心的能耗、降低软硬件和运营成本、释放土地资源、促进绿色IT的应用、提高IT整体安全性考虑,计划到2015年将现有2100个政府数据中心至少关闭800个。英国2011年11月宣布启动政府云服务G-Cloud,并投入6000万英镑建立公共云服务网络,目标是到2015年,至少有50%的政府公共部门的信息技术资源通过G-Cloud购买。二是利用物联网技术打造智慧城市。通过物联网技术使政府城市管理更加精细、高效,如瑞典有关部门通过使用物联网等技术,按照斯德哥尔摩不同的拥堵程度对交通动态收费,使交通拥堵率降低了25%;韩国针对市政道路设施应用物联网技术,将事故风险降至最低。

  (五)利用社交媒体扩大公众参与

  目前,各国政府通常采用社交媒体的三重策略——推送、吸引和网络,以扩大公众参与。推送策略主要把社交媒体作为扬声器将政府信息送达到公民,只是简单地将社交媒体作为现有通信渠道的补充,如用来将新政策和信息告知公民;吸引策略将社交媒体作为吸引公民到政府网站或博客的宣传渠道;网络策略将社交媒体作为一种直接连接到公民的方式,使他们可以参与政治进程,例如,公民通过网络提出意见和反馈进行的政治话语参与。总之,推送和吸引策略是内容驱动、单向通信,而网络战略是行动导向,促进政府与公民之间的双向社会互动。

  (六)加强组织领导,重视信息安全保护

  加强组织领导,建立首席信息官(CIO)及CIO辅助人员培训机制。如日本政府”i-Japan2015计划”明确规定,在政府层面首次设立副首相级的CIO职位负责监督执行工作,并引入了”CIO辅助官员”制度辅助CIO推进建设;此外,制定统一的标准规范,加强信息安全防护,如日本总理府办公厅网络信息安全中心则制订了《政府机关关于信息安全的统一基准》,为政府部门开展信息交互和服务提供了安全保障。

  三、中国政府治理运用信息技术的现状及问题

  在中国政府治理活动中,运用信息技术进行电子政务的建设取得了一定的成绩,但是相比硬件的投入,效能发挥还很不够。

  (一)电子政务发展过程中国电子政务建设经历了三个阶段:第一阶段侧重于”数字存在”与被动性质,即政府信息数字化的信息提供;第二阶段提供了政府和公民之间基于互联网的简单互动模式,企业和其他政府机构可以通过电子邮件联系,也可以采用动态提供所需信息的互动形式;第三阶段提供简单的在线交易服务。在上述过程中,电子政务可以看作是公共部门从传统手工操作转变为数字化模式的进程,基于”信息传递模型”和”公共管理过程自动化模型”,其中最大的特征是信息从政府到市民单向流动,由市民反馈的信息很有限。

  (二)信息技术在中国政府治理应用中存在的问题相比当前世界范围内各国开展的电子政务2.0运动,即在无缝的信息流和协同决策的条件下,政府运作转变为政府推动共同治理,也就是透明、参与和协作。

  ⒈只重视对信息技术的使用,而忽略对政府治理的改进

  没有从根本上转变传统的治理方式,而只是让信息技术适应传统的治理模式;政府部门以传统的管理方式和服务方式利用信息技术,忽视对政府业务流程的优化重组和组织结构的调整,忽视信息技术与政府治理改进的有机结合,导致信息技术对传统政府治理的影响和改造很少,因此效益体现并不明显。由于缺少顶层规划设计能力,造成部门基础设施建设分散,数据条块分割严重,跨部门业务难以整合。

  ⒉信息公开不够,政府数据开放不积极

  尽管早在2007年就颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》,要求各级政府主动公开涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息,但中国政府信息公开却一直存在公共信息公开不对称、不及时、不全面等问题。在当前各国政府积极开展的开放政府数据以提高就业和政府管理能力的运动中,中国政府仍处于落后局面。

  ⒊公众参与不足,不能有效发挥公众参与社会治理活动的作用

  社交媒体可以对数字化政府进行”颠覆性创新”,让市民参与诸如政策制定、社会环境监督等活动,能够提高政府效率及决策的质量。然而,这些有效的工具普遍没有得到各级政府的重视,即便一些政府开设了政务微博,也大多停留在自我宣传的层面,而忽略了公众参与环境监督、在线互动处理、便民服务等重要功能。当前,越来越严重的环境污染等问题,就是公众参与不足的明证。

  ⒋政府公共信息服务质量不高,政府网站建设”装点门面”

  前期政府网站建设花费了巨大的人力物力,然而,公众服务信息仍然不足或公众获得服务不便利。根据中国软件评测中心《2010年中国政府网站绩效评估报告》显示,近八成的网民对政府网站”很不满意”,其主要原因是网站内容质量不高,内容不实用。门户网站距离百姓足不出户办理事项的要求还有很大距离。移动终端APP应用尽管已经起步,但百姓要求的实用的服务事项还很少。

  四、运用新兴信息技术实现政府治理现代化的可行举措

  新兴信息技术的发展为政府职能转变提供了物质条件,并且施加外力推动政府由管理型向服务型的转变。为利用新兴信息技术提高政府治理能力现代化水平,可从信息共享整合业务流程、搭建服务公众的技术平台等举措入手。

  (一)内部建设:信息共享整合业务流程改变传统的组织结构形态,有效整合政府内部和外部资源,以公众为中心优化和重组政府组织结构和业务流程,设立首席信息官(CIO)提高电子政务建设的质量。

  ⒈转变信息化建设的理念

  从行政许可、审批进一步向以社会服务需求为牵引、以应用为导向的方向转变;从过去的行业领域纵向推进逐步转变为面向社会综合管理和服务的横向联合。根据公众的需求,形成政府信息化建设的核心思路和指标,明确主要任务、关键措施和责任单位,进一步分解形成各部门的目标和任务。从相对单一的政府投资、运营,逐步过渡到政府财政投入、银行信贷投入、企业投入、社会投入、经营收益二次投入相结合的多渠道投资运营新格局。

  ⒉实现信息共享

  在政府内部打破阻碍信息共享的藩篱,按照公众事项办理实现网上单入口操作的目标,在政府内部实现信息的自由流通,通过顶层设计,使人口、法人、空间地理和宏观经济四大基础数据库在政府部门共建共享,为公众足不出户的事项办理提供基础保障。

  ⒊建设政府云平台

  为提高政府公众移动服务的需求,有效提高设备资源利用率,避免重复建设,减少专业维护人员的需求,节约行政成本,充分利用云计算等技术,建立一个横向可复制、纵向可集成的全方位、立体化的信息共享系统,包括公共事业缴费平台、地理信息平台、电子健康服务平台、共享交换平台、问询交互平台等。

  ⒋建设智慧管理

  平台利用物联网技术搭建智慧城市体系架构,通过物联网技术在城市重要的节点获取相关信息,将数据进行分析控制等相应动作,从而实现智能交通、应急管理、环境监测等精细化运行的城市管理。

  ⒌建立大数据分析体系

  通过大数据技术分析网上舆论,重视包括微博、微信、论坛等新兴媒体平台上的舆论监控,建立网上舆情引导机制,回应社会关切,畅通社情民意收集和沟通渠道。

  ⒍加强网络安全防范

  构建区域性应急管理和响应平台,加大网络监控力度,提升信息安全防护和应急响应能力。不断更新网络信息安全要求和标准,与智能终端软硬件的发展相衔接。根据”合法性””目的限制”和”透明度”原则制定公民隐私保护法律法规,从源头抓好用户个人信息的安全保护。

  (二)外部建设:以公众为中心搭建技术平台国家治理能力现代化引入了公众参与社会治理的重要理念,这一转变意味着政府治理一方面要以公众为中心设计政府业务流程,另一方面,要使民众的声音被听到并采纳,以调整现有的政府政策。为此需要借助于新兴信息技术搭建公民参与以及便捷服务的技术平台。

  ⒈建设足不出户的网上事项办理业务

  积极利用社会资源,如购买社会服务等,开发高效的网上事项办理业务,通过政府后台业务流程的整合,使公众能够通过电脑或智能手机提交有关资料,足不出户就可以完成政府审批事项的办理。

  ⒉提供实用的手机APP

  应用利用云技术平台,搭建有关城市交通、智能医疗、房产信息登记管理等公众需要的即时服务以及信息推送平台,进一步扩大信息技术在公共服务领域中的应用范围。鼓励企业等社会其他主体参与建设,加大政府购买信息服务的比例。

  ⒊开放政府数据

  向信息技术企业和网站开发人员免费开放政府公共数据,使开发人员可以通过访问在线提供的应用程序编程接口(API),利用政府开放数据,开发各种手机APP或网站应用,对政府拥有的或关注的大数据信息资源进行深层次挖掘、分析、利用和管理,提高政府在食品安全防控、交通预警、疾病预防等方面的行政服务能力。

  ⒋搭建多渠道的公众参与平台

  建立包括热线电话、短信、电子邮件、门户网站、微博、微信、网上社区等多种途径的一站式互动沟通平台,使公众能够借助于电脑或手机等灵活的方式,多渠道向政府传递信息。一方面方便政府收集百姓在社会治理方面的建议和意见,另一方面为公众提供便捷的服务咨询和投诉平台。


相关推荐
  • 01-23 土地利用碳排放动态的检测
  • 01-23 网络语言的艺术性
  • 01-23 校外实训基地的增加之公共管理
  • 01-23 新公共管理视角下人事制度的改革
  • 01-23 新疆农村公共管理的平台构建
  • 01-23 政府公共管理的属性
  • 01-23 政府公信力建构
  • 01-23 政府治理能力的现代化研析
  • 01-23 中国管理思想的浅析
  • 01-23 自然资源管理