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自然资源管理

来源:创先论文发表网 2016-01-23
  作为南亚次大陆上的英联邦成员国,印度现在的自然资源管理体制,包括政府运作、法律制度等,依旧沿袭了英国统治时期的衣钵,只是具体实践又与现代之英国大相径庭。它是建立在自由贸易主义思想基础上的,实行资源管理与生产经营相结合、分类管理与综合管理相结合的一种体制。这种体制堪称是发展中国家立足本国资源发展本国经济的又一最佳实践样本。英国是世界上最老牌的工业化国家,印度与其相比完全不在同一个发展阶段,两国对自然资源的管理当然有不同的选择,这其中的差别都是基于本国资源国情和经济发展方式所做出的合理抉择。

  1 印度分散型的自然资源管理体制

  印度宪法规定,领海、大陆架有价值的资源和专属经济区内的资源均属于联邦。位于各邦之内的联邦财产要服从所在邦的立法,除非中央议会在法律上另有规定。联邦在自然资源方面的职权主要包括:①原子能与生产原子能所必需的矿物资源;②油田与矿物资源的管理和开发、石油与石油产品、中央议会法律曾经宣布具有易燃危险的其他液体和物质;③矿藏管理与矿业开发,这种管理和开发应由联邦控制在国家议会法律所宣布的对公众利益更为有利的限度内;④邦际河流与河谷的管理和开发,这种管理和开发应由联邦控制在国家议会法律所宣布的对公众利益最为有利的限度内;⑤领海以外的捕鱼业和养鱼业;⑥联邦机构掌管的食盐的生产、供应和分配;⑦印度的地理调查、植物学调查、动物学调查和人类学调查,以及气象台站。

  着眼于经济发展,印度政府继承了英国殖民统治时期”自由贸易”之精神衣钵,十分重视各种自然资源的开发和利用,对其自然资源采取了资源管理与生产经营相结合、分类管理与综合管理相结合的管理方式:重要门类的资源一个部门管一个,一个部门管不下的实行多部门分管;次重要的资源尽可能地都集中到一个部门去管理,由此建立了一种相对分散型的管理体制。2014年,莫迪总理的内阁共设50个部,其中就有16个部与土地、能源、矿产、水、草原、森林、海洋及生态环境的管理有关。

  为了发展资源贸易,印度政府对适宜于国际贸易的铁矿石、煤炭、石油、天然气及其他大宗矿产资源,分门别类地设立了钢铁部、煤炭矿业部、油气部等多个部门,让一个部门主管一个或一类资源产业;等而上之,能够开展国际贸易却又涉及国防等关键领域建设的放射性矿产,则让内阁总理亲自出马,直接委托给原子能部来管理该类矿产的勘探与开发事务;等而下之,资源本身不可开展国际贸易但对国计民生具有最广泛影响的土地资源,交由农村发展部、城市发展部、农业部等多个内阁部门来共同管理,各个部门按照分工分别主管一件与农村和城市发展相关的土地事务;国际贸易性不强但又具有最普遍的社会需求的水资源,在交由水资源部主管的同时,电力部及其他相关部门也都分别管理着一件如发电、灌溉之类的事情;那些在极端环保主义的压力下采伐贸易受到种种制约但现实中又与生态和环境效益休戚相关的森林资源,将放在一个综合性更强的大部门——环境森林部,连同杂七杂八的其他环境问题,交由一位部长级内阁官员去统筹兼顾了之。

  2 印度的油气资源与行业管理

  受地质条件限制,印度石油和天然气相对贫乏,石油储量仅占世界的0.3%,天然气储量占0.7%。在20世纪80年代开采的孟买海底大油田,其产量曾一度占全印度石油总产量的一半以上,目前该油田产量急剧下滑,造成印度的石油总产量呈下降之势。由于储量和产量不足,目前印度油气消费对外依存度高达70%,预测到2030年还将达到90%。石油和天然气部是印度油气资源的主管部门,主要职能是负责油气资源勘探和生产、提炼、分销、销售、进出口和石油产品储备。根据该部《2011-2017年战略规划》,”满足印度能源安全的需要,并保证石油及制品维持在合理价格水平”是该部的工作愿景。为此,其下属的化石能源司(DirectorateGeneralHydrocarbons,缩写DGH)将在印度不同盆地,开展针对页岩形成的地理科学研究以及对页岩气资源的评估,研究其他国家财政和法律条款,并最终提出一个页岩气的政策框架。该部还致力于追求石油外交以加强国家能源安全,保证更大量的原油和天然气供应,以适应国家不断增长的能源需求。相关举措包括:举行与富油国的州/政府/石油部层级的会议;与富油国签署政府间协议;与油气富裕国家建立联合工作组;通过与富油国政府及相关国际组织的合作谅解/声明备忘录;举行高水平的会议,如印-非能源会议、印度Petrotech国际石油、天然气展览会等,寻求与油气生产国的合作。

  3 印度的核能资源与行业管理

  印度铀矿储量也不多,两处正在运营的铀矿仅占世界储量的0.8%。2014年印度有核电站20座,总装机容量达4780兆瓦,每年需要铀600多吨,而铀生产能力每年仅280吨。印度政府希望到2032年增加30座反应堆,核电总装机容量将达6.3万兆瓦,核能发电比例从3%增加到9%。国内铀原料不足、需要严重依赖于其他国家供应是制约印度核电发展计划的瓶颈。印度不是《核不扩散条约》成员国,过去一直不能从国际市场上自由采购铀矿。直到2008年签署了印美民用核能合作协议,才为印度打开铀燃料国际市场的大门,至少它可以在不签署《核不扩散条约》的情况下为其民用核能工业获得美国提供的核燃料和技术。澳大利亚于2014年也正式解除了对印度铀矿出口禁令。原子能部是印度核工业的归口机构。它成立于1954年,受总理委托统一管理全国放射性矿产勘探、核工业生产、试验以及研发,包括核武器研制与生产、核能发展计划的实施等。

  原子能部的核心任务是提高核能在能源领域的份额,研究反应堆的建设与运行,发展先进技术,制定和支持核能及相关科学前沿领域的基础研究[1]。在运作机制上,原子能委员会(AEC)负责印度核事务的最高决策,它由内阁总理亲自领导,负责制定与核有关的政策和核能发展计划。原子能委员会的主席一般兼任原子能部部长,其成员包括总理府部长级秘书、财政部长、巴巴原子能研究中心主任等。原子能管理局(AERB)是在原子能委员会领导下,独立于原子能部的一个法律、法规、标准的制定部门,负责对原子能部所属各单位安全运行监督之职。原子能部的科研理事会(DAE Science ResearchCouncil)是原子能部专门设立的核科技管理机构。在原子能部之下还设有6个研发中心、3个工业组织、5个公共事业单位、3个服务组织,以及一些辅助研究机构。

  4 印度的铁矿资源与行业管理

  印度有丰富的铁矿石资源,是除澳大利亚、巴西之外的第三大的铁矿石出口国。2014年莫迪政府仍保留钢铁部,作为钢铁行业的专业管理部门,负责全国铁矿的采、选、冶,钢铁工业的生产和市场管理,包括有关政策制定和执行,管理权限相对集中。印度原子能部的组织结构钢铁部主要职能为:对不同来源的钢铁行业增长形势的数据进行综合分析;为管理铁矿石、钢材及合金产品的生产、定价、销售、进出口制定国家政策;为促进本国钢铁行业的发展制定相关规划并组织实施;对钢铁行业发展所必需的铁矿石、锰矿石、耐火材料及其他原料进行开发。钢铁行业相关的矿产资源勘探活动,归”煤炭矿业部”下的”矿业总局”管理。钢铁部下有16家国营公司。主要的国有铁矿生产企业包括国家矿业开发公司(NMDC)、印度钢铁管理局有限公司(SAIL)和库德雷美克铁矿公司(KIOC)。

  其中,国家矿业开发公司是印度最大的国有铁矿石生产商,铁矿石产量占印度总产量的15%,主要供应京德勒西南钢铁公司(JSW)、伊斯帕特(Ispat)和埃萨(Essar)等印度主要钢铁企业。受炼焦煤、电力、交通运力不足的制约,印度钢铁业一直发展较慢,目前钢产量不足1亿吨。按照印度2005年出台的”国家钢铁产业政策”,国内粗钢产能预期目标是到2020年粗钢产能达到1.1亿吨/年。钢铁部的发展远景就是努力提高钢铁产量,并在成本、质量和产品组合方面提高印度钢铁产业的竞争力,使其成为现代、高效并具有世界水准的产业。

  5 印度的化工矿产资源与行业管理

  化工矿产硫、磷、钾是直接生产化肥的原料。印度作为一个农业大国,化工矿产资源禀赋不佳,对全球化肥的需求较高。化工化肥部是印度石油化工、化肥工业的管理部门。化肥司是该部下设的3个司局之一,其管理目标是确保国内农业生产能充足、及时地、以可负担得起的价格获得化肥供应,以实现农业效益最大化。主要职责是:为化肥行业制定发展规划,促进化肥行业发展;制定计划,监督化肥的生产、进口和销售;管理通过补贴/优惠的方式为国产与进口肥料提供的财政资助。化工行业相关的矿产资源勘探活动,也归煤炭矿业部下的矿业总局管理。按照印度《化肥法》的规定,全国统一实行化肥登记管理制度,对化肥管理实行严格的计划管理。生产厂商销售的肥料必须达到法规规定的质量标准方可登记;所有的进口、生产、销售商经营的化肥也必须登记;复混肥生产厂商必须有政府颁发的许可证。进口与生产化肥的数量与价格都由中央政府执行。

  6 印度的煤炭及其他固体矿产资源与相关行业管理

  印度是世界上居中国和美国之后的第三产煤大国。在印度,煤炭被认为是最重要的发电资源。另外,其他如一些有色金属、建材及非金属矿产等,资源自给能力较强,工业体系完整。由原煤炭部和矿业部合并而成的煤炭矿业部,负责印度的煤炭及其他固体矿产资源的管理和产业的管理。原来的煤炭部和矿业部已降格为新部下的两个总局。煤炭总局负责印度的煤炭资源管理和产业管理。其职能是:负责批准全国煤炭开采规划、开采许可证发放;制定煤炭和褐煤勘探、开发的政策和战略;审批重要项目和其他相关问题。矿业总局负责调查和勘探除石油、天然气和放射性矿产以外的所有矿产;负责有色金属的采矿和冶金;负责矿山和矿产法(1957年)中除煤、石油、天然气和放射性矿产资源以外的所有有关矿山和矿产资源的管理。基本上,所有未指派给其他部/局管理的金属和矿产,如铝、锌、铜、金、金刚石、铅、镍等,目前都归矿业总局管理。

  7 印度的土地资源管理

  印度国土面积约298万平方千米,居世界第七位。拥有世界1/10的可耕地,面积约1.6亿公顷,人均0.17公顷,是世界上最大的粮食生产国之一。森林面积为67.83万平方千米,覆盖率为20.64%。土地资源管理涉及土地利用和荒地开发委员会、农村发展部、城市发展部、环境林业部、农业部等多个部门。全国土地利用和荒地开发委员会是负责印度土地利用与荒地开发的最高机构,其主要职责是根据土壤适宜性合理利用土地并制定国家政策和远景规划,并指导全国进行荒地开发及一些复垦工作。其下设立国家土地利用和保护专业委员会、荒地开发专业委员会。农村土地由农村发展部负责管理。农村发展部下面的土地资源司除负责农村土地改革、土地登记、土地确权外,还是荒地开发委员会执行机构,通过实施易发生干旱地区的开发计划、沙漠开发计划、村委会荒地开发协作计划、自愿组织和非政府荒地开发机构的跨部门和跨学科的协作计划等,促进农村就业,促进以可持续方式提高荒地的生产力[3]。城市土地由城市发展部负责。根据印度《城市土地法案》,城市发展部下设土地开发办公室,负责德里土地分配等事务。草地由农业部负责。

  农业部负责监测草地生长情况,统计为保证家畜高的生产率和经济效益所需要饲料量,治理草原退化、水土流失,改良草地生态系统,提高草地生产潜力、载牧能力。在联邦制的框架结构下,联邦政府主管部门通过制定土地规划、登记、税收、市场等对全国土地进行管理。邦政府也建立相应的土地部门。邦政府拥有本邦土地的实际管理权、控制权和征税权等,以及私有土地和邦有土地的最终审批权,负责制定本邦的基本土地法律政策,如土地法。为防止土地私有制导致土地越来越集中到少数人手里,邦政府通过采取土地审批的方式对私有土地的自由流转和土地利用类型的转变进行了种种限制与禁止。土地赋税是印度各邦主要的财政收入来源,因此,很多邦的土地登记和调查工作由财税部门负责。

  8 印度的水资源管理

  印度水资源丰富,水利资源充足,北部恒河、印度河流域都建有规模庞大的灌溉系统,南部也建有防旱贮水池。但是作为一个人口众多、以农业为主的联邦制共和国,管理水资源和协调各方利益相关者一直都是一项极具挑战性的工作。印度的水资源管理主要由水资源部负责,同时还关系到环境与森林部(水质量管理)、农村发展部(农村饮用水管理)、工业部(工业用水管理)、电力部(水利发电管理)、城市发展部(城市饮用水管理)等。水资源部的主要职能是负责印度水资源总体开发、保护和管理以及印度水资源利用总体规划和协调。在中央与地方的分工上,由各邦负责管理灌溉、排水、防洪等工程。中央政府负责协调邦际河流的流域开发,并制订相应的邦际水协议。2002年印度水资源政策明确规定:政府建立综合水资源数据库并评估气候变化对水资源的影响;号召全民行动起来节约用水、增加库容、实施保护;重点关注缺水地区和水资源过度开发利用地区;提高水资源利用率;依靠综合治理,提升地下水位和主要河流的流量。确保水资源在各邦之间以及各邦内部均衡分配。

  9 印度的森林资源管理

  森林管理是环境和森林部的职责所在。该部负责林业政策的制定,政策执行情况的监测,与政府其他部门和国际机构的合作,林业项目的环境影响评估,污染防治,林业研究、教育和培训,以及向邦政府、非政府组织和其他部门提供财政与技术支持。各邦也都设有各自的林业管理部门,负责贯彻国家的各项林业政策,执行各种林业计划。印度从1990年起开始推行森林集体管理制度。政府林业部门通过与当地村社签订协议,让当地村民参与国有林的经营管理活动,实施联10 印度的海洋资源管理海洋资源管理由1981年成立的海洋开发部负责。该部的职能是:制定国家海洋资源开发规划,执行相关海洋资源开发利用和保护法律;组织、协调和促进印度海洋开发工作。工作范围包括:近海环境监测和预报,海平面监测与模拟,岛屿开发,海洋卫星及卫星信息服务,海洋观测与信息服务,海洋研究与能力建设,海洋药物研究,深海多金属结构调查与研究等。

  10 结语

  对自然资源的管理不是喊喊”大部制”口号,把管理机构搞得越大越好、综合化程度越高越好。关键还是要根据每种自然资源的属性,科学地设计”一件事”的管理内容,并系统地梳理法律法规,合理地划定”一部门”的职责边界,全面理顺”一个部门”管理”一件事”的职责关系。在这一点上,同为发展中国家的印度可以作为中国的参照系。印度最近几年的经济表现令世人瞩,尤其是在核能领域,虽然还没有赶上中国,但是跟其他国家以及印度历史上的其他阶段相比,印度核能已经进入了一个新的发展阶段,这与其选择的核能发展战略和从资源勘探到产品研发上下游产业高度一体化的管理体制是密不可分的。在发展中国家,自然资源管理的大部制不可能象在发达国家那样运行有效。因为一个大部制的效率,有赖于一系列基础性制度的建立,如明晰的产权、透明的信息、成熟的市场、公平的价格等,这些在经济水平落后的发展阶段是难以建立的。

  因此,我们要学习印度,根据中国还是发展中国家的现实国情,去选择、设计适合发展中国家的自然资源管理方式。过早地在自然资源领域引入近年来一些西方发达国家实行的大部制改革并不一定能带来什么结果。我们改革要建立的办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系的预期目标,与部门大小无关,与基本国情相连。这就是我们从印度的发展中汲取的经验,也是印度的自然资源管理给我们的启示。


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