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农村中等职业教育发展的问题与对策

来源:创先论文发表网 2016-01-23

  2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(国发[2002]16号)提出:”把农村和西部地区作为工作重点国家采取措施,扶持农村地区、西部地区、少数民族地区和贫困地区职业教育的发展”,并正式提出了实现中职学校与普通高中比例大体相当的”1:1″目标二”普职比”是衡量中等职业教育发展水平的重要指标,是一地方职业教育特别是农村中等职业教育的”GDP”。国家一直在积极推动农村中等职业教育发展,但是,当前农村中等职业教育的发展依然步履维艰,处于相对滞后的局面,与国家提出的发展目标不仅仍距离较远,而且未见缩小的趋势,这不得不引起农村职业教育的决策者、研究者和实施者的深刻反思。

  一、农村中等职业教育发展存在的问题

  〔一)优质学校布局不尽合理,农村地区数量偏少

  农村中等职业教育的发展必须依托于农村中职学校,全国各地虽然具体实际有所不同,但整体上来说,中职学校的分布都不尽合理,优质中职学校更甚二农村地区优质中职学校数量偏少,已经成为阻碍农村中等职业教育发展的一个重要问题二以江苏省为例,截止到2012年6月,江苏省通过三星级以上评估验收的中职学校有150所,再加上前三年为中职阶段的五年制”高等职业技术学校”41所,全省共有优质中职学校191所二其中,苏南地区82所,占42.93%;苏北地区109所,占57.07%二与两地人口分布(苏南地区32548654人,占41.38%;苏北地区46111249人,占58.62%)相比较,可见优质中职学校布局与苏南苏北两地人口分布的匹配吻合度较好,相对误差小于2%全省分布于农村地区的优质中职学校共99所,其中苏南农村地区36所,占36.36%;苏北农村地区63所,占63.63%二与两地农村地区人口分布(苏南农村地区18594559人,占32.70%;苏北农村地区38262049人,占67.30%)相比较,可见优质中职学校布局与苏南苏北农村地区人口分布的匹配吻合度存有一定的差异,误差不显著,平均相对误差为3.67%,小于5%仅就农村人口占大多数的苏北地区而言,苏北农村地区人口占苏北地区的82.98%,但优质中职学校数量却只占苏北地区的57.80%,可见苏北农村地区的优质中职学校布局与苏北农村地区的人口规模匹配吻合度存有较大幅度的差异,相对误差为15.66%,大于10%进一步分析整个江苏省优质中职学校在城市与农村的布局,城市地区共有92所,每百万人拥有4.2195所;苏南农村地区36所,每百万人拥有1.9361所;苏北农村地区63所,每百万人拥有1.6465所二由此可见,城市和农村两类地区优质中职学校布局与人口分布的匹配吻合度差异较显著,城市地区显著优于农村地区,而苏南农村地区也好于苏北农村地区。

  〔二)教学实施能力和教学质量明显落后

  教学实施能力和教学质量直接反映了中职学校的办学水准,反映了中职教育的质量和内涵二但是,目前农村地区中职教育的教学实施能力和教学质量仍然比较落后,与整体发展水平有显著差异二有关中职教育的各类技能大赛和优质课评比竟赛,可以从一个侧面较好地反映出中等教育教学实施能力和教学质量二笔者即以此为标准,对农村地区的教学实施能力和教学质量进行了横向考察与评估二以苏北农村地区为例,2011年苏北农村地区获得优质课竟赛一等奖22项,只占苏北地区(74项)的29.72%、整个江苏省((143项)的15.38%;获得技能大赛一等奖37项,只占苏北地区(105项)的35.24%、整个江苏省(368项)的10.05%二2012年苏北农村地区获得优质课竟赛一等奖20项,只占苏北地区(73项)的27.40%、整个江苏省((143项)的13.99%;获得技能大赛一等奖27项,只占苏北地区(110项)的24.54%、整个江苏省(386项)的6.99%二相比较而言,两年中苏北农村地区取得的成果不仅没有增加,反而有所减少,其落后程度愈加明显二结合前文所述的优质中职学校在苏北地区及苏北农村地区的布局进一步分析,2011,2012两年苏北地区和苏北农村地区中职学校在江苏全省1040个职业教育技能大赛和优质课评比一等奖中的获奖比例仅分别为34.81 %}A 10.19%,与其优质中职学校布局所占份额(苏北地区和苏北农村地区的优质中职学校分别占江苏省的57.07%和32.98%)有较大差距,相对误差大于20%,按照统计学的概念已达到”大幅度”的显著程度二上述事实说明,苏北农村地区在优质中职学校布局显著偏少的情况下,其现有的63所优质中职学校在教学实施能力和教学质量上整体来说仍与江苏省其他地区优质中职学校存在显著差距,因此苏北农村地区中职教育在教学实施能力和教学质量上仍然比较薄弱二同时,不仅苏北农村地区中等职业教育整体在教学实施能力和教学质量上比较薄弱,整个苏北地区的中职教育教学实施能力和教学质量整体来讲也同样比较薄弱,这可能与苏北农村地区拖了整个苏北职教发展的后腿有关二因此,必须不断努力扭转农村地区中职教育教学实施能力和教学质量明显落后的局面,只有这样,才能真正实现中职教育整体的健康发展。

  〔三)中职学校与普通高中的比例仍不相当

  国家早在2002年就正式出台了促进中等职业教育发展的1 :1″政策,《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(国发[2002]16号码)中指出”要以中等职业教育为重点,保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当伙2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》再次明确强调,要”根据经济社会发展需要,合理确定普通高中和中等职业学校招生比例,今后一个时期总体保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当伙由此可见.”1门”政策是国家促进中等职业教育发展的一以贯之的政策二2005年江苏省教育厅通过媒体宣布”江苏基本实现普职招生大体相当目标”,那么这是否意味着在各个地区的具体实际中已经完全贯彻落实,是否就真正解决了中职学校特别是农村中职学校的招生难的问题呢?据笔者所见,这项政策的执行情况并不尽如人意,随着时间的推移,特别是在苏北农村地区某些市、县,已经被淡化、被变通,甚至被束之高阁二为了切实反映这项政策的具体执行情况,笔者对江苏省扬州市2012年高中录取最低控制线线上与线下学生数进行了统计二扬州市地处苏北地区,为省辖市,下辖宝应、高邮、江都、仪征、邢江、)’一凌6个县(市、区),现有人日4459760人,2012年全市有41212名学生参加中考二”线上与线下[ll’.基本上反映了该市”普职比”的框架,并且是普职之比的下限,或称理论线,离上限、离真实的普职比还有一段距离,即高中线上人数中不选择就读高中的(包括选择就读五年制师范、职校和弃学的)不会超过5%,而高中线下人数中不选择就读职校的(包括选择复读初三、弃学务工及因身体、智力或非智力因素而失学的)可达25%。

  统计表明,2012年扬州市全市中考学生数41212人,高中线上数25735人,线下数15477人,”线上与线下比”已经达到1.66:t具体来说,宝应县中考学生数7727人,高中线上数4996人,线下数2731人,线上与线下比1.83:1;高邮市中考学生数7612人,高中线上数4750人,线下数2862人,线上与线下比1.66:1;江都区中考学生数9033人,高中线上数5255人,线下数3778人,线上与线下比1.39:1;仪征市中考学生数4844人,高中线上数3083人,线下数1761人,线上与线下比1.75:1;邢江区中考学生数4012人,高中线上数2660人,线下数1352人,线上与线下比1.97:1;广凌区中考学生数7984人,高中线上数4991人,线下数2993人,线上与线下比1.67:1经统计,扬州市整体的”线上与线下比”已经达到1.66:1,也就是说,扬州市”普职比”应该高于1.66:1,即便就算是1.66:1,与”普职招生大体相当”也有一定差距,而且其所辖的6县(市、区)中也只有高邮市、江都区达到或高于1.66:1的水平二以普职比水平最高的江都区为例进行具体分析,该区划定5255人在高中录取资格线上,线下留给中职学校的招生空间有3778人,说明该区在制定招生计划时就已突破的”1:1″的概念二当然,当地教育部门可能认为1.39:1已经属于”普职招生大体相当”的范畴二但是,事实上,线下的这3778人中,由于种种原因成绩较差的居多,因而失学不上、弃学外出务工的比例会比较高,另外一些成绩稍好一点、比较接近资格分数线的,如果家境允许,很可能会选择复读再考二按照线下人数中未选择就读职校的占25%来估算,线下3778人中能够就读中职学校的理论数字应是2833人,而线上5255人中即便有5%未选择就读普高,那么普高招生数仍为4992人,此时4992人与2833人的”普职比”为1.76:t这也就是说,即便计划制定时的”普职比”为1.39:1,教育部门可以自诩达到”普职招生大体相当”的目标,而实际的”普职比”仍会大大突破”大体相当”的范畴二笔者还对同样地处苏北地区的盐城市作了调查分析,同样得出了类似的结论,由此可见该问题的普遍性和严峻性。

  正是由于生源数量越来越少,中职学校的生源大战越演越烈,其激烈程度甚至超出了我们的想象二在这场生源大战中,农村中职学校的劣势地位明显,为了在生源大战中分得一杯羹,很多农村中职学校一切工作都以招生为核心,不惜压缩本已可怜的用于教学环节的经费,投入本已捉襟见肘的人力、物力和财力二年复一年的生源大战致使农村中职学校的价值理念逐渐发生倾斜,将内涵建设抛于脑后或仅作为应付上级检查的口号,对教师的使用和评价一切围绕招生、取决于招生,学校的软硬件建设、教师教学等都处于应付和敷衍状态二这样的后果是,农村中职教育对社会的吸引力不增反减,农村中职教育的发展进入恶J胜循环,为招生做出的动作一年比一年大,招生的成效却仍一年比一年差。

  〔四)流生现象严重,给普职比目标的实现增加困难

  流生问题一直是农村中职教育耿耿于怀却不愿示人的隐痛,农村中职教育的流生远超出普教和社会公众心目中一般意义上的流生概念,而且也不容易有效减少和预防,因而农村职教管理者和农村教育行政机构不轻易统计、公布农村中职的流生数量和比例二在笔者能够查阅到的所有关于农村中职教育的文件中,均未发现有关某地农村中职流生数量和比例的调查与统计二与农村职业教育不同,农村基础教育的流生问题却时常被关注,由此也可见农村职业教育的弱势二笔者通过对扬州市江都区(原江都市,2011年11月撤市设区)中职教育流生问题的跟踪调查,总结出流生产生的几种情况:一是已经确认报名上职校并且也办好了所有手续,开学时又来退学退费的,即没有真正进入中职学习的流生(虽然他们未正式入学学习,但其报名手续完备,已取得了中职生的资格,因而完全可以作为招生名额上报,纳入招生普职比中计算),占8.24%;二是从入学后到第一年内的中职流生,占13.14%;三是从人学一年后到第二年内的中职和从入学一年后到第三年内的高职流生(中职第三年实习,视为没有流生,不作统计;高职的第一、二、三年视为中职阶段,按中职进行统计),占8.05%也就是说,江都区中职学生从报名取得学籍到完成学业的全过程中产生的流生共占29.43%,接近三成二这一结果具有一定的代表性,笔者同时走访和了解了苏北地区其他几个县(市)的农村中职教育机构,均有类似的流生情况二在普通高中招生较大幅度超出计划的前提下,农村中职又存在比较严重的流生问题,这使得本来就有较多泡沫的”普职比”水平进一步大打折扣,给实现”普职比大体相当”或”1:1″的目标带来了更大的挑战。

  二、农村中等职业教育发展的对策与建议

  〔一)遵循市场经济规律,调动社会力量办职教

  在我国市场经济日益成熟的今天,农村职业教育的发展不能继续套用普通教育的发展模式二职业教育与市场经济联系紧密,正因为如此,职业教育同时也受经济社会发展水平的制约二长期以来,农村社会普遍只重视普通教育的发展,而忽视职业教育的发展,使得农村中等职业教育成为事实上的弱势教育二对于农村中等职业教育,仅仅依靠政策扶持是远远不够的,还必须要遵循市场经济规律,走市场化道路,增强其自身的造血功能二要打破教育行政部门独家主办农村中职教育的惯例,引入市场机制,推动农村职教办学体制深刻变革,进而逐步实现管办分离二教育行政部门对农村职教的独家垄断、自办自管,既容易滋生教育腐败,也不利于农村职教与产业结合、与企业合作,不利于增强农村职业教育的吸引力二因此,要遵循市场经济规律,调动社会力量办职教,在明确县级人民政府是农村职教办学责任主体的同时,提倡办学主体的多元化二为此,国家1996年起施行的《职业教育法》已明确规定:’县级人民政府应当适应农村经济、科学技术、教育统筹发展的需要,举办多种形式的职业教育,开展实用技术的培训,促进农村职业教育的发展……国家鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家有关规定举办职业学校、职业培训机构二”2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(国发[2002]16号)中也明确提出,县级以上地方各级人民政府要”组织、指导井支持企业、行业和社会力量举办职业学校和职业培训机构”,要”打破部门界限和学校类型界限,积极发挥市场机制的作用,提高办学效益伙2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-一2020年)》中再次强调:”建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机鼓励行业组织、企业举办职业学校。”

  提倡农村职教办学主体多元化的意义,其一,并不是甩包袱,而是进一步转变政府的教育行政职能,明晰职责,革除制约农村职教健康发展的体制障碍,突出县级教育行政对农村职教发展的管理功能、服务功能和督导评估功能,减少对职校的不必要干预,而集中精力通过规划、计划、审计、督导、预测、评价等手段来加强对区域内农村职业教育发展的督导和管理,通过加强对现代农村职业教育的研究,制定适合农村实际的现代职业学校制度,逐步形成现代农村职业教育体系,从而有力地推动农村职业教育的科学发展二其二,并不是不重视,而是遵循市场经济规律,实现资源、机会的合理配置,在明确办学责任主体—县级人民政府不动摇的情况下,逐步实行管办分离,充分调动社会力量和中职学校自身的主动性、积极性,实现农村职教办学质量和效益的提升,从而更加适应市场经济和职业教育的发展需要二其三,并不是减少投入,而是在保证公共财政足额投入的基础上,进一步拓宽投入渠道,合理吸纳社会资金,并提高投入的针对性、有效性二其目的只有一个,就是有效提高农村中职教育的吸引力二要真正实现这一目的,首先要吸引和留住优秀的职教师资和人才二对事业单位、社会团体、行业企业及公民个人依法举办的农村职教机构享有与原教育部门公办职教机构同等的待遇,非公办职教机构的属性不影响其聘用的师资的属性二非公办职教机构可以通过县级教育行政部门和人事部门公开招录与聘用享有公办正式教师待遇的师资,师资的人事管理统一由县级教育行政部门负责,绩效工资的基础性部分由县级公共财政负责,奖励性部分由师资的聘用单位—各类农村职教机构自行负责二这样既有利于促进优秀职教师资和人才向农村各类中职教育机构流动,激励教师和优秀人才长期地献身于农村职业教育,又有利于减轻各类非公农村职教办学机构的财政负担,提高非公农村职教的办学效益和办学积极性,使之有更多的资金投入到改善办学条件上,从而增强农村中职教育的吸引力二

  〔二)引入市场机制,打开农村公办中职学校深刻变革的突破口

  在提倡农村职教办学主体多元化的同时,还有一项紧迫的任务,即实现对现有农村公办中职校的深刻变革二如果只是修修补补,将无法真正解决长期以来阻碍农村中职教育健康发展的深层次问题二要实现深刻变革唯有引入市场机制,借助市场经济的力量,打开对深刻变革起先导效应的突破口二笔者认为,对现有农村公办中职学校进行改革的突破口应是在办学模式上,应对现有的农村公办中职学校实施有效的办学模式变革,即在不改变农村公办中职学校办学性质和办学主体的前提下,将市场机制引入校外职教组织(行业企业、民营私立职教培训机构或城市的高等、中等职校等),以教学团队的形式受委托承办(或称承包)一个或几个专业的教学运作,或者参与专业办学二承包范围应包括所承包专业从招生、注册到实习、顶岗、毕业、就业等完整的教学流程二委托承办一个或几个专业的教学运作属合作办学性质,对外仍是一个学校、一个法人,对内是承包关系,不改变公办学校的政府所有权二委托办学须经县级教育行政部门同意并备案,农村中职学校与承包方(校外职教组织)签订承包专业的委托办学合同,承包方(校外职教组织)依法取得相应的合理收益二承包方所承包专业的教学团队应由学校和承包方共同组成,学校公办教学人员应占承包方教学力量的1/2以上,占承包方教学工作量的1/3以上二承包式合作办学不仅享有国家和地方政府给予农村公办职校的政策与资金支持,而且极大地调动和赋予承包方办学的自主性、创造性和积极性二承包式合作模式可极大地促进学校教师的市场经济意识、改革意识、质量意识和现代职业学校意识,促进教师在改革中成长,促进学校自觉摒弃靠计划经济方法和行政手段垄断生源、排挤非教育部门办职教的做法,走建立现代职业学校制度的内涵式发展、科学发展之路二学校和承包方发挥各自的优势,为了一个学校、一个品牌和一个目标,拧成一股绳,最终实现承包方、学校和地方政府的三方共赢二职业教育办学体制和办学模式改革是其他一系列重要改革的基础,办学模式深刻变革的实现将为农村公办职业教育在人才培养模式、教学模式和评价模式等一系列关键领域的深刻变革扫清障碍并提供推力二根据笔者的了解,目前这种模式合作办学成功的案例在苏北地区已经不是个案,但由于当前在政策和认识上尚未完全到位,因而未能见诸学术媒体二这一来自于底层的改革实践给笔者以极大的启发。

  〔三)改变投入方式,发挥经济杠杆作用,引导农村职教健康发展

  2011年10月,教育部、发改委、农业部等九部门联合出台的一半要与职校的师生数量挂钩以满足农村职校的办学成本需要;公共财政以奖励形式发放给农村职校的另一半(按省级范围或者市级范围统筹)总额应该与按生均经费和教师基础工资方式划拨的部分持平,但是不与学校的规模挂钩,只与学校的质量挂钩二所获得的奖励性公共财政资金除用于对教职员的奖励性绩效工资发放和对师生的奖励之外,剩余部分则作为农村职校的力、学收益二这样便使得农村职校的办学质量、人才培养质量与公共财政投入挂钩,使得农村职校逐渐由注重规模发展转变为注重内涵发展。


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