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浅析元朝的边疆治理制度

来源:创先论文发表网 2016-01-23

  元朝实现较高水平的全国统一,并确定了边疆地区与邻邦较清楚地分开,朝廷以不同的治策应对的天下格局。元朝治边有两个重要的特点,一是在全国推行行省制度,二是在全国边疆地区施行形式和内容有异的管理制度,尤其以在西南边疆实行的土官制度最具创意,成效也十分明显。

  行省源自金朝的尚书省。金朝常遣重臣出镇诸路,或以宰相职权授予地方长官,称为”行省”。蒙古汗国沿用金制,地方有征伐之役,设行中书省代表中央统领之。元朝建立后立中书省总领全国政务,以后在各地设行中书省,逐渐演为常设的统治机构。除在京师周围地区设”腹里”直隶于中书省外,以元军分别占领和控制的若干军事镇戍区为基础,在全国设江浙、云南、湖广、陕西、四川、甘肃、江西、辽阳、岭北、征东等10个行省,相当一部分行省位于边疆地区。行省辖区广阔,大部分行省包有现今两三个省的辖地,并做到上下结合、浑然一体,尽量避免中央与地方脱节的现象。元朝在中央设宣政院,掌管全国佛教事务并统辖吐蕃地区。朝廷在吐蕃地区分设朵思麻宣慰司、朵甘J思宣慰司、乌思藏纳里速古鲁孙宣慰司,宣慰司下设安抚司、招讨司、宣慰司与元帅府、万户府等机构,对吐蕃地区进行深入统治。元朝的行省制度和对吐蕃地区的行政管辖,为明清两朝沿袭。

  元朝的行省制度大致有以下特点:一是代表中央政府分驭各地,因此具有地方最高官府与朝廷派出机构的双重性质。二是在职能和权力行使方面,具有替中央收权,同时兼为地方分留部分权力的性质,在行政、军事、司法方面表现得最为明显。三是权力大而不专,凡钱粮、军事、屯种、槽运诸要事,行省无不领之,对防止代表中央分驭各地使命被削弱,以及行省向地方割据势力演化有积极的意义。四是行省制度既非中原王朝的传统制度,也并非蒙古汗国的旧制,而兼有蒙古法与汉地监察传统的因素。行省制度实现了中央与地方权力组合较合理的结构,即以中央集权为主,适当添人为地方分权。通过行省制度,朝廷掌握了控制军队、官吏任用等方面的权力,又把一部分权力分寄于行省,然后借行省集权于中央。由于实行这一制度,朝廷可直接掌控及指挥行省,在处理行政、军事、财政、司法等具体事务方面,行省又享有很大的权力。元朝在边疆地区广为设治,统治较为全面和深入,并积极发展经济和开发资源,均取得明显的成效。前代的不少羁摩之地,到元代”皆赋役之,比于内地”,这些都与行省制度具有简洁、高效及易于操作的特点有关。

  元代以前,中原王朝的治边之策主要是”羁摩之治”。因受时代条件的限制,羁摩之治”尚处于有效管理的初期阶段,施行中的随意性与不规范执行较为明显,同时少见基于南北部差异与不同时期的特点而具有的改变。如汉朝的边郡、唐朝的羁摩府州,均普遍施用于各地边睡,并无因地制宜的改变和具体明确的规定,重防御、轻开发是两朝治边共有的特点,在制度建设与监督保障等方面,也缺少应有的重视。蒙元面临新的天下格局,统治者也较少有”内华夏外夷狄,、”守在四夷”一类的观念,行事崇尚简便易行。在元朝建立前20余年,蒙古军长途奔袭平定大理国,并在其地实行北部草原通行的万户制度,但云南地区动荡不止。富有统治经验的大臣赛典赤受命至云南建立行省。他进行调查后决定废止万户制度,试行任命当地蛮夷为朝廷官吏的制度。实行后因收效显著,乃在南部边疆地区普遍推行。

  土官制度的主要内容,是朝廷任命土官为国家的正式官吏,虽可世袭,但不可随意废除。土官有正式的品秩,在待遇、权利与义务方面与内地官吏大致相同。同时设立军事统兵性质的宣慰司等机构,广泛任用土官为宣慰司及下属机构的官吏。允许组织由一定级别土官管辖的土军。在行省的部署之下,土官及所管辖的土军负责地方治安,并参加屯田等开发活动,必要时土军可由朝廷调用。

  土官制度的突出特点,是元朝将任用土官与设置统治机构相结合,土官任职的统治机构虽仍有羁摩的性质,但纳入国家官吏系统管理。一定级别的土官可统领土军,增强了朝廷维持地方治安和征伐反侧的军事力量,因此增强了国家军队的实力。元朝广泛任用边疆蛮夷首领为各级土官,对土官信任的程度,任命土官数量之多及予权之重均远超前代。凡蛮夷来降,朝廷视其势力大小,授其首领以不同的官职。以后若反叛,平定后可官复原职。甚至有多次反叛、多次复职的记载。南方蛮夷也不负期望,对元朝表现出难得的忠诚。上述特点对土官制度获得成功,起到十分重要的作用。土官制度与南部蛮夷社会的内在机理暗合。元朝通过委任蛮夷首领为国家官吏,授予其利用土地、山林等资源的合法性,同时官府掌握收回其资源占有合法性的权力,有效减少了因蛮夷首领独占资源或为资源争夺导致动乱的现象,大致实现了对蛮夷地区资源相对合理的分配,因此对稳定蛮夷社会起到积极的作用。当然,蒙元统治者对此尚不可能有本质方面的深刻认识,但因土官制度施行后颇见成效,乃被认可并在南方边疆地区普遍推行。

  另一方面,土官制度亦欠完善和改进。如云南行省任用一些蒙古人、色目人为土官,年久甚至许其世袭。另外,元朝对土官待之过宽,缺乏监督、处罚的规定与机制,也反映出土官制度仍欠完善。黄胜许的情形即为一例。黄胜许是广西左江地区的土官,内附后元朝授以上思州土知州之职。黄胜许”雄据一方,伪立名号”,联络安南以为外援,聚众二万劫掠上思州附近的92座山寨,声言将攻取岂州(今广西南宁)。元贞元年(1295),元将刘国杰率兵二万深入其境败之,黄胜许只身逃入安南,拒绝元朝招降,后与安南兴道王结亲。元贞二年(1296)、大德元年(1297、至大三年(1310),黄胜许数次归降随后复叛,泰定元年(1324)再次投降。元廷许之,仍以黄胜许为怀远大将军,以其子志熟承袭上思州知州。元代后期己出现土官权重众大,甚至割据一地的情形,但元朝并无有效的应对办法,至明代发展为严重的祸害。

  土官制度还是蛮夷管理制度分向发展的肇始。北部草原的游牧民族逐水草游牧,其生态环境和资源相对单一,游牧民族的生产、生活方式有明显的同一性。缘由于此,部落首领或官府掌握游牧人口,所具有的意义大于对土地资源的控制。北部草原通行的万户制度,即万户之下逐级设千夫长、百夫长,依据所辖人口多寡分级管理的制度,较合当地的情形。因此,在以游牧生活为主的边疆地区,元代及其后的时期仍通行万户制度,并在各地演变为不同特点的管理制度。


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